Disposizioni in materia di sicurezza sussidiaria.
Testo unificato C. 301 Lucidi e abbinate.
(Parere alla I Commissione).
(Esame e conclusione - Nulla osta).
La Commissione inizia l'esame.
Antonio MEREU (UDC), relatore, segnala che il provvedimento in esame disciplina le attività di sicurezza sussidiaria rivolte ad evitare danni o pregiudizi alla libera fruizione dei beni, anche immateriali, svolte da soggetti privati, che la legge non riserva alla forza pubblica. Rientrano nelle attività di sicurezza sussidiaria i servizi di vigilanza per i quali è richiesto l'esercizio di un'attività di prevenzione e di contrasto degli illeciti, anche penali, in rapporto diretto con i beni vigilati. Non essendovi profili di interesse per quanto concerne la competenza della VIII Commissione, propone di esprimere nulla osta all'ulteriore corso del provvedimento in esame.
Pietro ARMANI, presidente, alla luce delle considerazioni svolte dal relatore, rileva l'opportunità di comprendere le ragioni per le quali il provvedimento in esame è stato trasmesso alla VIII Commissione per l'espressione del parere.
Pag. 185
Antonio MEREU (UDC), relatore, rileva che il provvedimento è stato inviato dalla Commissione di merito, per l'espressione del parere, in quanto talune proposte di legge abbinate contenevano disposizioni in materia di vigilanza venatoria; osserva, tuttavia, che tali disposizioni non si riscontrano nel testo unificato oggi all'esame della VIII Commissione.
Nessun altro chiedendo di intervenire, la Commissione approva, quindi, la proposta di parere formulata dal relatore.
La seduta termina alle 14.25.
Martedì 26 luglio 2005. - Presidenza del presidente Bruno TABACCI.
La seduta comincia alle 15.05.
Disposizioni in materia di sicurezza sussidiaria.
Testo unificato risultante dagli emendamenti approvati C. 301 Lucidi ed abb.
(Parere alla I Commissione).
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l'esame del provvedimento.
Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA (AN), relatore, fa presente che il testo unificato delle proposte di legge in titolo, come risultante dagli emendamenti approvati, è stato adottato dalla I Commissione (Affari Costituzionali), il 13 luglio scorso, al termine di lungo iter che ha avuto inizio il 5 dicembre del 2002. in proposito, rileva come lo stesso sia il risultato di un lungo lavoro, che ha visto confluire, in un unico testo, le disposizioni recate da molteplici proposte di legge di iniziativa parlamentare e da un disegno di legge di iniziativa governativa.
Rileva quindi che finalità perseguita dal provvedimento, è quella di introdurre una disciplina organica in materia di esercizio delle attività di vigilanza e di sicurezza sussidiaria, allo scopo di individuare i soggetti a tal fine abilitati e le rispettive competenze, con particolare riferimento alla precisa individuazione delle stesse rispetto alle attribuzioni spettanti alle autorità di pubblica sicurezza.
Precisa che l'intervento legislativo si è reso necessario, da un lato, per ricondurre sotto un'organica disciplina l'esercizio delle molteplici attività, svolte a mezzo di guardie giurate o da altro personale tecnico, quali la vigilanza e custodia di beni mobili o immobili che richiedano speciali misure di sicurezza, di mezzi di trasporto, di sistemi di sicurezza, di video sorveglianza, ovvero connessi ad attività di trattenimento o spettacolo, con esclusione delle indagini difensive disciplinate dal codice di procedura penale (originariamente contemplate dalle proposte di legge in esame e successivamente escluse), rispetto alle quali può insorgere la necessità di prevenire e contrastare illeciti, anche penali, in rapporto diretto ed immediato con i beni vigilati. D'altro lato, un intervento legislativo in materia si è reso necessario ed indifferibile in quanto la Commissione europea, con lettera di costituzione in mora del 3 aprile 2002, alla quale il Governo italiano ha risposto con nota del 6 giugno 2002, ha avviato una procedura di infrazione nei confronti dell'Italia proprio con riferimento alla disciplina vigente nel nostro ordinamento sulle modalità di esercizio dell'attività di vigilanza privata. L'approvazione del provvedimento in titolo rappresenterebbe pertanto una via per evitare l'insorgere di conseguenze negative a carico delle imprese italiane operanti nel settore, derivanti dalla procedura di infrazione avviata dalla Commissione europea.
In proposito, segnala come, in sede europea, si confrontino una linea di pensiero che include tout court la sicurezza sussidiaria nell'ambito dei servizi per i quali vale il principio della libertà di circolazione e un'altra posizione, fatta propria dal Governo italiano, in forza della quale tale attività, pur se qualificabile astrattamente come «attività di servizio», è connotata anche da altri elementi, quali la disponibilità di armi, la
Pag. 201
tutela dei beni e, in alcuni casi, anche delle persone, che giustificano l'adozione di una disciplina differenziata.
Al riguardo, fa presente come la posizione sostenuta dal Governo italiano nell'ambito della suddetta procedura, trovi in qualche modo riscontro nell'impostazione seguita nel provvedimento in oggetto, che riconosce alle attività di vigilanza privata un rilievo parzialmente pubblicistico, nella misura in cui prevede vincoli amministrativi all'esercizio della predetta attività, rischiando tuttavia di prestare il fianco ad ulteriori censure formulate in sede comunitaria, atteso che, tra i motivi alla base della procedura di infrazione nei confronti del nostro Paese, vi sarebbe la mancata liberalizzazione del settore della vigilanza privata, in violazione della normativa comunitaria.
Manifesta tuttavia la piena condivisione rispetto all'impostazione seguita dal testo licenziato dalla I Commissione che, nel contemperamento delle contrapposte esigenze della libera circolazione dei servizi e della predisposizione di controlli particolari rispetto all'esercizio di quel particolare servizio che è la vigilanza privata, ha, in qualche modo, fatto prevalere la seconda.
In proposito, fa presente che tale impostazione, quanto ai profili che più interessano la Commissione, in materia di organizzazione delle imprese preposte alla gestione ed all'esercizio dei servizi, si traduce nella individuazione di un peculiare sistema di controlli ed autorizzazioni che contrassegnano l'intera vita delle imprese stesse.
Con riferimento alle singole disposizioni recate dal testo, fa presente che esso, composto di 7 capi e di 33 articoli, individua, all'articolo 1, nell'ambito del Capo dedicato alle disposizioni di carattere generale, gli aspetti principali della normativa introdotta dal provvedimento in oggetto.
In particolare, esso precisa che le attività di sicurezza sussidiaria sono volte ad evitare il danno o il pregiudizio alla libera fruizione dei beni, anche immateriali, e che esse sono svolte da soggetti privati in ambiti che la legge non riserva alla forza pubblica.
L'articolo 1 pone, in termini generali, una sostanziale demarcazione tra le attività, da svolgersi a mezzo di guardie giurate, e quelle che possono essere svolte a mezzo di custodi o altri operatori. In particolare, mentre le guardie giurate possono, tra l'altro, procedere all'arresto nei casi previsti dall'articolo 383 del codice di procedura penale e possono trattenere le persone colte in flagranza dei delitti che sono tenute a prevenire per il tempo strettamente necessario all'intervento degli organi di polizia, gli operatori abilitati non possono svolgere funzioni, né attività, né interventi che la legge riserva agli organi di polizia o alle guardie giurate. Dalla citata distinzione, discende un diverso regime delle autorizzazioni richieste per l'esercizio dell'attività, nonché l'attribuzione di diverse facoltà in capo agli operatori. A titolo di esempio, ai sensi del provvedimento in oggetto, devono considerarsi attività di sicurezza sussidiaria tanto i servizi di vigilanza per i quali è richiesto l'esercizio di un'attività di prevenzione e di contrasto degli illeciti, anche penali, in rapporto diretto e immediato con i beni vigilati, e svolti dagli istituti di vigilanza e di sicurezza a mezzo di guardie giurate, quanto i servizi di vigilanza e custodia connessi ad attività di trattenimento o spettacolo, quando non vi siano particolari esigenze di sicurezza che richiedano l'impiego di guardie giurate.
Il successivo articolo 2 disciplina quindi il regime delle autorizzazioni di polizia necessarie per l'espletamento delle attività di vigilanza privata, che possono essere peraltro svolte solo in relazione a specifici incarichi aventi fonte contrattuale e conferiti dall'avente diritto che abbia la piena disponibilità dei beni da custodire o vigilare.
L'articolo 3 subordina quindi il rilascio delle autorizzazioni relative all'esercizio di un istituto di vigilanza e sicurezza o di un istituto di investigazione e ricerca per conto di privati, ovvero all'esercizio degli ulteriori servizi di vigilanza privata,
Pag. 202
nonché all'esercizio di un'impresa di recupero stragiudiziale dei crediti all'approvazione, da parte dell'autorità competente, del relativo progetto organizzativo e tecnico-operativo, nonché, per gli istituti di vigilanza e di sicurezza, all'approvazione, da parte del questore della provincia in cui ha sede la direzione operativa dell'istituto, dell'ufficio provinciale del lavoro e delle autorità preposte al rispetto del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, delle regole tecnico-operative del servizio delle guardie giurate.
I successivi articoli disciplinano quindi le modalità di svolgimento delle attività autorizzate (articolo 4), il regime cui sottostanno diniego, revoca e sospensione delle autorizzazioni (articolo 5), introducono una speciale dichiarazione di inizio attività sostitutiva delle autorizzazioni per le imprese stabilite in Stati dell'Unione Europea (articolo 6), consentono agli enti pubblici, ad altri enti collettivi ed ai privati, di esercitare in forma diretta, a mezzo di guardie giurate, le attività di vigilanza privata (articolo 7) ed istituiscono, presso il Ministero dell'interno, una commissione consultiva centrale per le attività di sicurezza sussidiaria, che tiene, tra l'altro, il registro professionale previsto dal provvedimento (articolo 8).
Segnala quindi il disposto dell'articolo 10, istitutivo del registro di coloro che esercitano professionalmente le attività di vigilanza, ricalcando la distinzione, prima enunciata, tra direttori e institori di istituti di vigilanza e sicurezza competenti in materia di trasporto valori e scorta a valori, ovvero di ulteriori forme di sicurezza e vigilanza da un lato e di operatori nel settore e guardie giurate dall'altro.
Il successivo Capo II reca disposizioni in materia di istituti di vigilanza e sicurezza e di guardie giurate, con particolare riguardo al regime delle autorizzazioni e all'individuazione delle attività che devono essere svolte mediante le guardie giurate, da impiegare in conformità alle norme di servizio approvate dal questore. Si precisa, tra l'altro, che le guardie giurate assolvono i compiti di vigilanza, di protezione e di sicurezza e sono tenute ad aderire a tutte le richieste ad esse rivolte dagli ufficiali di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria. Nell'ambito del servizio in cui sono impiegate, le guardie giurate svolgono le attività autorizzate, stendono verbali che fanno fede fino a prova contraria, possono procedere all'arresto nei casi previsti dall'articolo 383 del codice di procedura penale e possono trattenere le persone colte in flagranza dei delitti che sono tenute a prevenire per il tempo strettamente necessario all'intervento degli organi di polizia. Le persone arrestate sono immediatamente consegnate all'organo di polizia che interviene sul posto, unitamente alle cose pertinenti al reato eventualmente raccolte. Si precisa quindi che l'addetto ai servizi di vigilanza, nell'esercizio della sua attività, riveste la qualifica di incaricato di pubblico servizio e che le guardie giurate comandate o richieste dall'autorità di pubblica sicurezza per lo svolgimento di servizi o attività determinate o che, per disposizione di legge dello Stato, svolgono attività di natura pubblicistica, specificamente determinate, in aggiunta a quelle di vigilanza, rivestono, nell'ambito del servizio espletato, la qualità di pubblico ufficiale ed operano quali agenti ausiliari di pubblica sicurezza.
Illustra quindi il successivo Capo III, recante disposizioni in materia di servizi di trasporto valori e scorta a valori, precisando che gli stessi possano essere esercitati anche a mezzo di guardie giurate che siano in possesso dei requisiti professionali per lo specifico impiego.
Il Capo IV reca invece disposizioni in materia di servizi di custodia e degli altri servizi di sicurezza secondaria, precisando che i suddetti servizi sono svolti a mezzo di operatori a ciò abilitati, i quali non possono svolgere funzioni, né attività, né interventi che la legge riserva agli organi di polizia o alle guardie giurate. Tali operatori sono iscritti in apposito registro tenuto presso la questura competente per territorio.
Il Capo V disciplina quindi le attività di investigazione e ricerca per conto di privati, ad esclusione delle indagini difensive di cui al codice di procedura penale,
Pag. 203
soggette ad autorizzazione del prefetto della provincia in cui ha sede l'istituto. Il Capo VI concerne quindi la disciplina delle attività di recupero stragiudiziale di crediti per conto di terzi, sottoposte ad autorizzazioni ed i cui operatori sono iscritti in apposito registro.
Da ultimo, segnala che il Capo VII reca infine misure in materia di sanzioni penali, agevolazioni finanziarie, reca le disposizioni transitorie e finali e dispone talune abrogazioni.
Alla luce di quanto illustrato, si riserva di presentare una proposta di parere favorevole nella quale evidenziare, eventualmente, quanto agli aspetti di competenza della Commissione, talune modifiche che sarebbe opportuno introdurre.
Sergio GAMBINI (DS-U), alla luce della complessità della materia oggetto del provvedimento ed atteso che essa, quanto alla disciplina dell'esercizio delle attività di vigilanza privata in forma imprenditoriale, appare investire aspetti di competenza della X Commissione, propone di rinviare l'espressione del parere di competenza in occasione della prima seduta utile al termine della sospensione estiva dei lavori dell'Assemblea, consentendo così di svolgere, sulle disposizioni recate dal testo, un approfondito esame.
Bruno TABACCI, presidente, ritiene che la proposta del deputato Gambini sia condivisibile, ove la stessa non dovesse risultare incompatibile con i tempi di esame del provvedimento in Assemblea. Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 15.30.
Disposizioni in materia di sicurezza sussidiaria.
C. 301 e abbinate.
(Parere alla I Commissione).
(Esame e conclusione - Parere favorevole).
La Commissione inizia l'esame.
Aldo PERROTTA (FI), relatore, rileva come il testo trasmesso dalla I Commissione, di cui è prevista la discussione in Assemblea a partire da settembre, sia composto di otto capi. Il Capo I reca le disposizioni di carattere generale. In particolare, si chiarisce che la legge disciplina le attività di sicurezza sussidiaria rivolte ad evitare danni o pregiudizi alla libera fruizione dei beni, anche immateriali, svolte da soggetti privati, che la legge non riserva alla forza pubblica. Rientrano nelle attività di sicurezza sussidiaria la vigilanza e custodia di beni mobili o immobili, la vigilanza sui mezzi di trasporto, la gestione di sistemi di sicurezza complessi e di misure anti-intrusione, la gestione di sistemi di video sorveglianza di sicurezza o di tele allarme e i servizi di vigilanza e di sicurezza connessi ad attività di trattenimento o spettacolo, che non comportino l'uso di armi o altri strumenti di coazione. Rientrano pure nelle attività di sicurezza sussidiaria il trasporto e la scorta a valori. Altre specificazioni del campo di applicazione della normativa sono elencate nell'articolo 1.
L'intera legge cerca di contemperare le esigenze di sicurezza e i diritti costituzionali fondamentali. Così l'articolo 2 prevede un autorizzazione di polizia, che non può essere rilasciate per attività che importano l'esercizio di pubbliche potestà o limitazioni della libertà personale.
Pag. 211
Per quanto riguarda le competenze della Commissione, va segnalato che il rilascio dell'autorizzazione è subordinato all'esibizione della documentazione comprovante l'adempimento degli obblighi di natura fiscale assicurativa e contributiva a favore del personale dipendente, nonché al deposito di una cauzione, a garanzia del regolare adempimento degli obblighi connessi alla licenza. I titolari dell'autorizzazione sono poi tenuti a presentare annualmente la documentazione relativa all'adempimento degli obblighi appena indicati.
L'articolo 7 consente agli enti pubblici, agli altri enti collettivi ed ai privati, previo nulla osta del prefetto competente, di esercitare direttamente, a mezzo di guardie giurate, le attività di sicurezza sussidiaria.
L'articolo 8 istituisce, presso il ministero dell'interno, la commissione consultiva centrale per le attività di sicurezza sussidiaria. La commissione esprime il proprio parere sullo schema di regolamento di attuazione della legge e negli altri casi previsti dalla stessa, nonché su ogni altra questione, attinente all'attività degli istituti di sicurezza sussidiaria e tiene il registro professionale delle persone che esercitano attività di sicurezza sussidiaria. Ai componenti della commissione consultiva centrale non è dovuto alcun compenso né rimborso spese. Stesso trattamento spetta ai componenti degli osservatori regionali previsti dall'articolo 10, che possono essere istituiti per monitorare le attività di sicurezza sussidiaria e formulare proposte alle autorità provinciali di pubblica sicurezza.
Il Registro professionale, istituito presso il ministero dell'interno, è diviso in 10 sezioni. Per iscriversi al registro, tra gli altri requisiti, occorre essere assicurati per i rischi di responsabilità civile inerenti all'attività o professione esercitata, nonché, ove necessario, per i rischi di responsabilità civile per fatto dei dipendenti, nei massimali previsti con decreto del Ministro dell'interno.
Il Capo II regola gli istituti di vigilanza e di sicurezza e le guardie giurate. Esso specifica che l'autorizzazione per l'esercizio delle attività di sicurezza sussidiaria è rilasciata dal prefetto. L'addetto ai servizi di vigilanza, nell'esercizio della sua attività riveste la qualifica di incaricato di pubblico servizio. Le guardie giurate comandate o richieste dall'autorità di pubblica sicurezza per lo svolgimento di servizi o attività determinate o che, per disposizione di legge dello Stato, svolgono attività di natura pubblicistica, specificamente determinate, in aggiunta a quelle di vigilanza, rivestono, nell'ambito del servizio espletato, la qualità di pubblico ufficiale ed operano quali agenti ausiliari di pubblica sicurezza. La guardia giurata è ammessa all'esercizio delle sue funzioni solo dopo la prestazione del giuramento di osservare lealmente le leggi dello Stato, di rispettarne le istituzioni e di adempiere le funzioni con coscienza e diligenza e con l'unico intento di perseguire il pubblico interesse. Con il regolamento di attuazione, sono determinate le modalità di iscrizione nel registro di cui all'articolo 10 nonché delle relative annotazioni o di cancellazione.
L'articolo 15 disciplina i requisiti professionali delle guardie giurate, che sono determinati con decreto del Ministro dell'interno, sentite la commissione centrale e la Conferenza Stato-regioni. La Conferenza Stato-regioni promuove altresì l'adozione dei programmi formativi che devono essere osservati quando alla formazione ed all'aggiornamento provvedono gli istituti di vigilanza e di sicurezza o gli enti bilaterali previsti dai contratti collettivi delle guardie giurate, nonché l'adozione da parte delle regioni delle normative comuni per la formazione delle guardie giurate e degli altri operatori della sicurezza sussidiaria. Gli oneri relativi alla formazione sono suddivisi tra le regioni e le province autonome e le aziende da cui dipende il personale che partecipa ai corsi. Le aziende devono altresì provvedere a proprie spese a corsi di formazione periodici di almeno 12 ore annue, per l'aggiornamento professionale. Sono a carico dell'azienda anche le spese dell'addestramento annuale all'uso dell'arma che rientra
Pag. 212
ad ogni effetto nella formazione permanente del personale. L'attestato professionale di guardia giurata ha validità non superiore a dieci anni. Decorsi tre anni dalla cessazione del rapporto di lavoro, l'interessato, prima di riprendere il servizio di guardia giurata ha l'obbligo di frequentare un corso di aggiornamento, salvo che per gli appartenenti alle Forze Armate congedati senza demerito dopo una ferma almeno triennale. Sulla base di specifiche convenzioni con le regioni ovvero con soggetti pubblici e privati, nonché con strutture pubbliche e private di comprovata esperienza nel settore della formazione culturale e professionale, il ministero dell'interno può inoltre organizzare, con la contribuzione dei soggetti interessati e senza oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato, speciali servizi formativi di sicurezza sussidiaria per l'adozione di indirizzi didattici omogenei per gli enti di formazione regionali o provinciali, la certificazione di qualità dei corsi, la partecipazione di propri funzionari nelle procedure di verifica del profitto per i frequentatori dei corsi e la progettazione e erogazione di corsi di formazione o specializzazione destinati ai docenti che formeranno gli addetti alla sicurezza negli enti di formazione periferici.
In base all'articolo 16, la cessazione del rapporto di lavoro produce l'automatica sospensione della qualifica di guardia giurata. Il decorso di novanta giorni dalla sospensione, in assenza di una nuova nomina, produce la perdita della qualifica. La qualifica di guardia giurata può essere altresì sospesa quando l'interessato è imputato per un delitto non colposo per il quale è consentito l'arresto in flagranza, ed è sospesa in tutti i casi in cui è eseguita una misura limitativa della libertà personale o una misura di prevenzione. Durante il periodo di sospensione della qualifica resta sospeso anche il porto d'armi eventualmente in possesso della guardia giurata.
Il Capo III regola i servizi di trasporto valori e scorta a valori, il Capo IV i servizi di custodia e gli altri servizi di sicurezza secondaria, il Capo V le attività di investigazione e ricerche, il Capo VI le attività di recupero crediti, consistente nell'attività di recupero di crediti insoluti presso i debitori e di trasmissione delle disponibilità finanziarie e dei beni recuperati ai clienti creditori, dietro corresponsione di onorari e rimborsi spese, riproponendo lo stesso schema autorizzativi delle attività già esposto. Il capo VIII contiene disposizioni diverse e finali, stabilendo che l'esercizio senza autorizzazione delle attività di sicurezza previste è punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa fino a cento mila euro.
L'inosservanza dei provvedimenti amministrativi adottati dall'autorità competente a seguito di abuso del titolo autorizzatorio, ovvero dei provvedimenti adottati a seguito di inosservanza degli obblighi o delle prescrizioni inerenti all'attività soggetta ad autorizzazione, è punita con la medesima pena ridotta da un terzo alla metà. L'esercizio dell'attività senza aver ottenuto le necessarie iscrizioni nei registri, elenchi, o albi, ovvero senza aver ottenuto le approvazioni o gli altri titoli autorizzatori previsti dalla presente legge, è punito con la reclusione da tre mesi a due anni e con la multa da 2000 euro a 10.000 euro. Infine, fatti salvi gli effetti civili e i provvedimenti dell'autorità di pubblica sicurezza, il mancato rispetto delle tariffe comporta per entrambe le parti contrattuali la multa da 2.000 euro a 10.000 euro. Seguono misure agevolative e le disposizioni transitorie e finali, nonché l'elenco delle disposizioni che verrebbero abrogate con l'approvazione del testo in esame.
Formula infine una proposta di parere favorevole.
La Commissione approva la proposta di parere del relatore.
Sui lavori della Commissione.
Pietro GASPERONI (DS-U) invita il presidente a prevedere un'audizione del ministro del lavoro - che ha già dichiarato la propria disponibilità in proposito - in
Pag. 213
merito ai risultati degli incontri tra le parti sociali per le modifiche da apportare allo schema di decreto legislativo recante la disciplina delle forme pensionistiche complementari.
Domenico BENEDETTI VALENTINI, presidente, assicura che compirà ogni sforzo per svolgere tale audizione, sebbene si frappongano considerevoli difficoltà in relazione ai pressanti impegni nelle aule parlamentari prima della chiusura estiva; ricorda peraltro che il ministro del lavoro e delle politiche sociali ha assicurato che fornirà risposta scritta ai quesiti che gli sono stati posti nel corso della sua recente audizione in Commissione, quesiti cui non ha potuto fornire subito risposta a causa delle imminenti votazioni in Assemblea. Rileva altresì che il ministro Maroni ha assicurato che fornirà tempestivamente informazioni e documentazione alla Commissione in merito agli incontri tra le parti sociali sulle modifiche da apportare allo schema di decreto legislativo recante la disciplina delle forme pensionistiche complementari.
PRESENTAZIONE
